La renegociación del contrato de delegación del Puerto Internacional de Manta se ha convertido en un hito para el modelo de Asociación Público-Privada (APP) en Ecuador. 

Se trata de la primera vez que el país renegocia un contrato APP, no por incumplimiento del concesionario, sino por un ajuste a las condiciones reales de la operación portuaria que permiten un incremento económico a favor del Estado. 

"Pasamos de una posible terminación unilateral del contrato a un caso de éxito", dice Byron Franco, gerente general de la Autoridad Portuaria de Manta (APM), uno de los actores principales de la renegociación, y destaca el enfoque técnico y colaborativo que permitió preservar la relación contractual.

En este contexto, el Estado ecuatoriano inició un proceso de renegociación del contrato con Agunsa, una empresa multinacional de origen chileno, líder en agenciamiento y logística, que opera el Terminal Portuario de Manta (TPM). Franco explica que se sentaron a renegociar respaldados por la cláusula 94 del mismo acuerdo. 

La firma de la adenda del contrato se realizó en abril de 2025, luego de las mesas de técnicas de renegociación, donde se analizaron proyecciones, inversiones, movimiento de carga y nuevas oportunidades de desarrollo como el incremento de carga contenerizada. La renegociación contempla incrementar las retribuciones al Estado mediante una tasa única de 7,5 % sobre los ingresos totales de la concesionaria, que significaría aproximadamente US$ 1,8 millones anuales a favor estatal. 

En 2024, la carga internacional que se movió por el TPM alcanzó 1,1 millones de toneladas métricas. La delegación del Puerto Internacional de Manta cumplió ocho años en manos privadas, convertido en una terminal multipropósito, y en los últimos años es la puerta de entrada de vehículos de importación, pesca, atún y graneles sólidos. Byron Franco, gerente general de la APM, explica el proceso.

¿Cuáles fueron las bases técnicas para tomar la decisión de renegociar este contrato?

Las bases técnicas nacen del mismo contrato; la cláusula 94 nos permite renegociar condiciones entre el Estado y el privado. Organizamos las mesas de cooperación y levantamos información de por qué deberíamos renegociar; la hipótesis del contrato, firmado en 2016 y ejecutado a principios de 2017, no se cumplía en el ámbito del desarrollo de la carga contenerizada, que era el principal rubro de ingresos, y el Estado no recibía lo proyectado en el modelo inicial. Nos encontrábamos en una situación donde había pesca, importaciones de vehículos, graneles, pues el TPM mueve más de 98 % de carga en importaciones.

¿Por qué no se cumplieron esas expectativas, sobre todo en carga contenerizada?

Definitivamente, Manta tiene una desconexión parcial de viabilidad, las vías no llevan al puerto, como en Guayaquil. Sin embargo, Manabí tiene mucha carga cautiva, que se genera y procesa dentro de la provincia, pero sale por los puertos de Guayaquil, lo exitoso sería que saliera por Manta, y el Gobierno ya trabaja en proyectos viales como de la vía Manta-Quevedo. 

Entonces, ¿qué puntos fueron claves para renegociar?

El primer punto fue generar ingresos para el Estado, pues anteriormente era un canon variable que dependía de cinco categorías, entre esas la carga contenerizada, que más le pagaba réditos al Estado según el proyecto inicial. Pero, como no ha salido carga contenerizada, ese rédito es mínimo, casi nulo. Lo que hicimos es cambiar la formulación en un canon único sobre los ingresos totales.

¿Desaparecieron el canon variable y el canon fijo, y hay una sola tasa?

Correcto, es del 7,5 % sobre la concesión portuaria con el TPM. 

¿Cómo se estableció que era el 7,5 % y no el 5 % o el 10 %?

Es algo que nos costó bastante porque esto es una renegociación, es decir ambas partes ponen propuestas sobre la mesa. El Estado no puede imponer una cifra sin ni siquiera revisar los modelos económicos, indicadores de rentabilidad, matriz de riesgos y niveles de bancabilidad para futuras inversiones, etc. Intentamos de cierta forma llevar el número hacia lo más alto posible; este 7,5 % es un valor intermedio entre lo que esperamos como Estado y un equilibrio económico que impida que el TPM sufra algún riesgo económico para que no deba terminar operaciones. 

Un ganar-ganar tanto para el sector público como para el privado. 

Correcto.

¿Cuál es el incremento que recibe el Estado con una tasa que pasó de 3,2 % a 7,5 % de los ingresos percibidos por el delegatario?

En valores absolutos pasamos de percibir US$ 785.000 anuales aproximadamente a US$ 1,8 millones anuales, eso en 2025, pero ese canon irá aumentando en los próximos años de acuerdo al desarrollo de fases y que efectivamente se genere más carga. 

¿Cuáles son las expectativas de Agunsa y el operador?, ¿hay esas posibilidades de incrementar carga contenerizada?

Es un ganar-ganar, la delegación del Puerto Internacional de Manta es uno de los tres contratos de alianzas público-privadas que existen en el país. Hemos solicitado a Agunsa que se esfuerce más en la parte comercial para que pueda captar la carga; se estima que mensualmente salen 700 contenedores solo del atún, el cual se captura, entra por el puerto de Manta y se procesa en Manta. También tenemos mucha producción agrícola, como la pitahaya y el cacao. Con la construcción de la vía Manta-Quevedo, una obra priorizada por este Gobierno, se puede impulsar la carga para el puerto de Manta, ya que el destino final de esta vía es ese puerto. En paralelo, Agunsa tiene que conseguir activación de contratos con las líneas navieras y rutas para que operen desde el TPM. 

¿A cuánto ascienden las inversiones que ha realizado el operador? 

El ministro de Obras Públicas, Roberto Luque, solicitó una auditoría de las inversiones. La Autoridad Portuaria registraba cerca de US$ 40 millones de inversiones y el TPM, cerca de US$ 75 millones. Ahí había algo gris, y era un tema de cómo expresan ambas partes las inversiones. Entre los entregables que nos dio a conocer la firma auditora se destacó la forma en que se registraban las inversiones para cada una de las partes APM y TPM. 

Nosotros, como APM, registramos las inversiones obligatorias, es decir únicamente las que constan en el plan de desarrollo del puerto dentro del contrato. Sin embargo, TPM al ser una empresa privada, regulada por todas las entidades de control correspondientes, debe tener una contabilidad bastante clara y acorde con su modelo de negocio, donde se contemplan todo tipo de inversiones que garanticen la operación del puerto. Estas pueden ser obligatorias y también adicionales, estas últimas no las recibí porque no estaban en contrato anterior. Por ejemplo, una planta de tratamiento de agua es una obra adicional y no es obligatoria. Ahora, con la renegociación, podemos certificar las obras adicionales que no ocupan lo prometido en los valores de inversiones en el contrato, y al final de la concesión entrarán en la retribución al Estado. 

 ¿La renegociación contempla nuevas inversiones?

No contempla nuevas inversiones, lo que contempla es un adelanto y redistribución de las inversiones para que no dependamos únicamente de los gatilladores, que es otro tema en cuestión. Es decir, si no tengo un movimiento de 50.000 TEU (unidad de medida de un contenedor de 20 pies), no puedo pasar de fase 1A a la fase 1 B, estoy en la fase 1A únicamente. Entonces, ¿qué necesitamos? Que ciertas inversiones vayan adelantándose para poder cubrir la demanda que ahora está creciendo en pesca, graneles y vehículos.

¿Cuál es el monto de adelanto? 

Por ejemplo, para este 2025 adelantamos inversiones que estaban previstas para 2029, que básicamente son escáneres por un valor aproximado de US$2.500.000, equipamiento, muelle de remolcadores de US$ 600.000 solo para este año. 

Entonces, ¿estas inversiones se adelantan como cuatro años?

Y no solo se adelantan al 2025 las obras previstas para 2029, sino a lo largo de la concesión, hemos traído inversiones que estaban proyectadas para 2048. Se han redistribuido las inversiones para no esperar solo que se cumpla el gatillador (en número de TEU), sino invertir paulatinamente hasta alcanzarlo.

¿Eso significaría que el puerto tendría más capacidad operativa para recibir un incremento de carga de contenerizada?

Siempre ha estado en el plan inicial que el puerto pueda recibir su carga contenerizada, no es que no puede recibirlos. Si el día de mañana se activan 25.000, 50.000 TEU, el puerto está en condiciones de recibirlos sin problema alguno. 

¿Cuál es la proyección de crecimiento?

Cuando nos sentamos a renegociar, justamente hablamos de la vía Manta-Quevedo, que está en el portafolio de proyectos de la Secretaría de Inversiones Público-Privadas, y queremos captar una vez entregada solo en el arranque un 10 % de las cajas de banano de exportación que produce Los Ríos, más la producción atunera de exportación, que sería aproximadamente 700 contenedores. 

¿Qué significa que esto se convierta en la primera renegociación de un contrato de alianza público-privada para el país? 

Durante la renegociación hubo muchas instituciones que fueron parte del proceso y de las mesas técnicas: MTOP como cartera de Estado líder del proyecto, y la Secretaría de Inversiones Público-Privadas, a cargo del entonces secretario Pablo Cevallos. Era muy importante, ya que tenemos más de 12 obras inscritas en el portafolio del Registro Nacional de Proyectos APP, y el desarrollo del país depende mucho de que estas obras realmente se materialicen, para generar una expectativa positiva en los inversores, ya que la mayoría son extranjeros y necesitamos darles una seguridad jurídica. El Terminal Portuario de Manta es un caso de éxito porque veníamos desde una intención de terminación unilateral del contrato a sentarnos en la mesa con el privado a buscar una solución, ya que no convenía para ninguna de las partes que esto se dé. El entendimiento y la sinergia de criterios técnicos de ambas partes concluía en que la hipótesis del crecimiento y desarrollo productivo no se estaba dando como esperábamos y estaba claro que necesitábamos justamente buscar una solución. Entonces, para las Alianzas Público-Privadas es un caso bastante exitoso; le da esa confianza al inversionista, ya que estos contratos tienen una vigencia mínima de 30 años. 

¿Cuáles son las ventajas y las garantías para ambas partes y que no generan inseguridad jurídica?

Está garantizado 100 % y esto se va a mantener. No hay inseguridad jurídica, ya que este proceso pasó por todos los filtros interinstitucionales y tuvo dictamen favorable por parte del Ministerio de Economía y Finanzas. No existe forma de que el contrato se pueda terminar por causales que no estén definidas en él; es decir inventadas. Realmente esa es la seguridad jurídica.

Había mucha presión política de sectores en Manabí, que incluso estaban pidiendo que se echara abajo el contrato, ¿qué pasó con eso?

Sigue habiendo esas presiones de grupos económicos, pero este es un Gobierno que no se deja presionar de ninguna forma, como lo venían haciendo en otros gobiernos. Fuimos muy claros desde el principio en que el contrato se iba a renegociar, la terminación no era una opción para el Estado. Ya hemos pasado por arbitrajes internacionales donde hemos perdido, y nos cuesta al Estado y los ecuatorianos un valor millonario. Entonces, básicamente fuimos bien claros, el presidente Daniel Noboa estuvo de acuerdo con la renegociación, el ministro Luque lo anunció, y mi trabajo inmediato fue seguir sus directrices y sentarnos con el privado a renegociar. 

Además, la operadora estaba cumpliendo lo que decía el contrato, pero las expectativas o la realidad no eran las que se habían proyectado, ¿fue así?

En el contrato de iniciativa privada estaba como categoría estrella la exportación de contenedores, que no se ha dado. En la mesa de renegociación, ellos también notificaron que las hipótesis no se estaban cumpliendo, como el desarrollo de la refinería del Pacífico, un proyecto que no se concretó, no hubo ese empuje inicial de importaciones y le tocó trabajar con lo que tenía.

¿Qué normativa se utilizó para esta renegociación?

Al final de 2023 salió el Nuevo régimen APP, presente en la Ley Económica Urgente Orgánica de Eficiencia Económica y Generación de Empleo, que establece que todo modelo de concesión de alianzas público-privadas y delegaciones pasen como APP a la Secretaría de Inversiones Público-Privadas. 

Se emitieron un reglamento y unos procedimientos, entre otros temas para detectar todos los proyectos de que estaban bajo la figura de APP, a partir del 2020, y debían tener su matriz de riesgo inicial.  Arrancamos la renegociación con esas normativas y bases coordinadas como la Guía general de procesos APP, que nos entregó la Secretaría de Inversiones Público-Privadas. 

Entonces, ¿esta renegociación marca un precedente para el país y para los contratos de alianzas público-privadas futuros? 

Por supuesto, es el primer contrato renegociado, materializado en una adenda. Existen contratos que se han renegociado parcialmente, pero solo cuentan con un acta transaccional. Esta renegociación pasó por todo el proceso jurídico- técnico, que es tener la viabilidad y la normativa vigente de la Secretaría de Inversiones Público-Privadas, dictamen fiscal favorable del Ministerio de Economía y Finanzas, y luego publicarse en el Registro Oficial. Hemos cumplido con todo.

¿Cuándo arrancarían las nuevas inversiones?

En julio TPM hará el oficio de inicio de la obra para el muelle de remolcadores, que permitirá recibir cuatro remolcadores en una primera fase.

¿A dónde van los ingresos de la renegociación? 

La Ley de Alivio Financiero que salió a finales de diciembre del 2024 incluye, en el caso del puerto de Manta, que el 70 % del ingreso por concesiones portuarias debe pasar proporcionalmente 30 % a la Prefectura y el otro 70 % al GAD de Manta. Eso es una ley, la estamos ya trabajando con Ministerio de Finanzas para poder entregar los recursos. Lo que la Autoridad Portuaria y el Gobierno central han pedido como contraparte es que esos fondos sean reinvertidos en vías y obras paralelas que beneficien al puerto.

¿Qué tan avanzado está el proyecto de la vía Manta-Quevedo?

Según la información que está en el portal de la Secretaría de Inversiones Público-Privadas, es el proyecto con estructura financiera que más ha avanzado y puede ser adjudicado en aproximadamente dos años. El ministro Roberto Luque no descarta hacer una intervención temprana de forma tradicional estatal entre el tramo Pichincha y San Plácido, que es el más complicado que tiene la vía Manta-Quevedo.  (P)